一、广东省21地级市人才开发指数评估结果分析与建议
（一）基于中国区域人才发展发展指数广东省21地级市人才开发指数排名结果分析
中国区域人才发展指数由北京大学人力资源开发与管理研究中心萧鸣政项目组历经多年研究建构而成。主要由中国区域人才开发水平指标与人才发展环境评价指标的评价结果组成。
1.广东省21地级市人才开发指数评估的总体情况分析
从中国区域人才开发水平的总体情况来看，珠三角地区作为广东省经济发展的龙头，同时也是人才集聚的中心，整体的人才开发指数评级都比较突出，评级为 “A”以上的地市7个(广州、深圳珠海的人才开发指数评级为 “A+”, 佛山、东莞、中山、惠州紧随其后，评级为 “A”),全部属于珠三角区域地市。在省委省政府人才开发政策和人才开发战略规划的引导下，粤西、粤北、粤东的人才开发指数也取得了不错的成绩，其中粤西和粤北区域地市的人才开发指数比较均衡，8个地市(湛江、茂名、阳江、云浮、韶关、清远、梅州、河源)的评级均为“B”,反映出粤西和粤北在人才开发方面取得了一定的成绩，区域人才开发工作初步实现了协调发展。粤东区域的地市中，汕头和揭阳的人才开发指数评级为 “B”,潮州和汕尾的指数评级为 “C”,反映出在区域的内部经济发展较快的地市，在人才开发工作方面也有一定的先发优势，而粤东地区的人才开发工作，整体仍具有较大的潜力和发展空间，强优势补短板，将成为下一阶段人才开发工作布局的重点。
2.人才开发指数中各维度的评估情况分析
从人才开发各维度的情况来看，科技开发方面，以评级“A+”的广州和深圳为引领，珠三角地区在科技开发维度仍然具有显著的优势，粤西、粤东、粤北的评级情况相对比较平均，各区域的地市都取得了“B” 以上的评级，这反映出广东省整体人才工作中，科技开发维度的发展状况较好，具有良好的科技开发基础。在科技开发维度值得关注的是，粤北地区整体发展较好，特别是粤北地区的韶关，评级为“A”, 在地区内表现突出，在其自身各个维度的评级方面也较为突出，反映了韶关和粤北地区对于人才开发中科技开发的重视，这同当地科技企业的密集和相关战略与政策的支持是密不可分的，值得各个地区学习借鉴。配置开发方面，指标评价的地区状况同人才开发指数的整体状况较为相似，珠三角区域地市包括 广州、珠海、中山、深圳、佛山等配置开发水平较高，江门、惠州、东莞 等也具有比较高的配置开发评级。而粤东、粤西、粤北地区的配置开发指数相对落后于珠三角地区，配置开发维度的指标主要反映了所评价地区为人才所提供的就业及相关服务的水平，也反映了城乡对于人才的利用情况，从这一角度来看，三个地区在推进就业、提高人才工作中的服务意识方面还有较大发展空间。教育开发方面，珠三角地区地市有着显著的优势，但在珠三角地区内部也存在比较大的差异。粤西和粤北地区的评分反映出两个地区在教育开发方面取得了一定的成果。粤东地区除汕头外，整体的教育开发指数表现一般。分析中发现，不同地市教育开发维度的水平，同其拥有的高等院校数量有一定的相关性，尤其与其高水平院校的集 聚程度有较强的关系。开发效果方面，同其他评价维度相比较，区域间开发效果差异和区域内部开发效果差异都更为明显和复杂。地区之间比较， 珠三角的人才开发效果优势依然比较明显，粤北地区的开发效果仍然有待进一步加强。区域内部比较，以珠三角地区为例，深圳、广州、珠海的人才开发效果非常显著，均为A+, 但其中仍然有评级为“C”的地市。区域间和区域内部的差异说明，虽然经济发展水平对人才的集聚和流动有显著的影响，但从人才开发的行动到人才开发的效果之间，仍然有较大的能动空间。经济欠发达地区，只要因地制宜、充分发挥人才政策和人才战略的指挥棒作用，就能够实现后发优势、促进地区人才开发效果提升。
3.科技开发维度中二级指标评估情况分析
从人才开发的具体指标来看，科技开发维度中，就科技产品产值和科技财政支出而言，珠三角地区的评级水平较高，粤东、粤西、粤北地区的评级水平不如珠三角地区，但湛江等地市在区域内表现比较突出。就研发机构数量而言，珠三角地区因为省会广州的突出表现继续领跑各区域，但其他各区域，尤其是粤北在这一指标中表现也相当优秀，同当地经济发展状况、人才开发状况相适应的研发机构有力支撑了当地人才开发的战略和水平提升。比较之下，粤西的研发机构数量仍有发展潜力。就科技企业数 量而言，粤北和珠三角地区的指数评级水平较高，两个区域各自发展出了适合自身的科技企业人才开发模式与路径。而应该注意到，受到地区内制 造业发展的影响，珠三角地区科技企业数量指数也存在较明显的差异。就科技人才数量而言，在省内出现了明显的集聚效应，珠三角区域特别是广州和深圳成为科技人才集聚的中心，而其他区域在吸引科技人才的数量方 面基本处于同一个水平线上。
4.配置开发维度中二级指标评估情况分析
配置开发维度中，就人才服务机构数量而言，省内的人才服务机构明 显集中于珠三角地区，而粤东和粤西的人才服务机构仍需要进一步布局和发展。就就业率而言，粤北区域表现突出，粤东和粤西地区的这一指数评级也表现较好，而珠三角地区在就业率上则评级一般，综合其他指标可以看出广东省在人才发展中存在人才资源的集聚和流动问题。就劳动生产率和劳动参与率而言，珠三角地区和粤东地区整体表现较好，而粤西北地区在做好人才配置、调动人才积极性、开发人才资源潜能方面仍有较大发展空间。
5.教育开发维度中二级指标评估情况分析
教育开发维度中，就教育财政支出而言，珠三角地区教育财政支出评 级更好，粤东地区和粤西地区的评级有待提升，当然这同地区的教育基础 特别是高等教育、职业教育的基础状况有直接联系，并不能直接据此评价这一地区对于人才教育的关注度。高等院校数量和高校教师数量是一组相关指标，反映了地区高等教育和高等教育人才的存量，珠三角地区和粤西地区在这方面的评级较好，为高端人才开发奠定厚实基础。就教育程度而言，粤东的评级情况弱于其他地区，该地区的人力资本积累有待进一步提升。
（二）关于广东省21地级市人才开发水平提升的对策建议
基于广东省各地区人才开发评估结果，在此我们对各地区人才开发情况进行优势总结与问题分析，并提出改进建议。
1.加快推进科技开发，做好人才引进工作
继续深化人才体制机制改革，实施重大人才工程，遴选引进一批科技人才、领军人才、创新团队，发现培养一批科学家、工程师，引导人才向科研生产一线流动。改进人才激励评价方式，克服“四唯”不良倾向，创新“揭榜挂帅”“经费包干”“信用承诺”机制，为科技人才提供干事创业的平台。优化科研经费使用管理办法，在预算调剂、经费使用、资源调动等方面给予科研人员更大的自主决策权。在设计人才引进政策工具时，坚持因地制宜原则，根据本区域发展需要、资源禀赋、产业特点，实现错位引才、精准引才。丰富人才引进渠道，探索“内部推荐”“项目引才”“柔性引才”等新型人才引进方式。强化配套设施建设，解决好人才在住房、医疗、教育、养老、文娱等方面“关键小事”。
2.持续优化配置开发，做好人才使用工作
拓展就业配置渠道，通过加大政府补助、吸引投资、新建项目、提供小额贷款以鼓励创新创业等方式，扩大就业平台，提供就业岗位，提高人才就业的积极性和参与度。引导人才有序流动，综合考虑社会发展需要与劳动者个体价值观念，兼顾计划配置与市场配置方式，做好宏观统筹规划，合理配比重组优化现有人才资源，鼓励支持引导人才在地区间流动，向重点地区倾斜支持。加强人才市场建设，建立合理的人力资本投资回报机制，健全人才市场规则，进一步完善社会保障、劳动仲裁、就业扶助、失业救助体系，维护人才的合法权益。提高人才配置效率，适应数字经济、灵活就业、平台用工背景下的新型雇佣需求，做好专业领域细分，用好信息通信技术，提高本区域人才配置能力，促进区域间人才配置协同发展。
3.统筹协调教育开发，做好人才培养工作
完善教育筹资方式，明确政府在公共教育经费支出中的主体作用，落实各级政府教育财政支出责任，拓展教育经费筹集渠道，确保教育投入稳定持续增长。优化教育经费投资结构，提高教育资源使用效益，加强教育基础设施建设，促进优质教育资源共享，重点向“老少边穷”等教育欠发达地区倾斜。推进教育载体建设，优化院校结构布局与学科专业设置，做好学校教育与社会教育、学历教育与职业教育、基础教育与高等教育整合协调，推动教育内涵式发展。加强教师队伍建设，提高教师授课水平，保障教师工资待遇，树立良好师德师风，培养一批“四有”好老师。提高教育开发质量，以人的全面发展为核心，明确教育培养适应国家发展与社会 需要的高素质、创新型、复合型人才导向，全面推进人才知识、技能、能力、品德培养。
4.长期跟踪开发效果，做好人才评价工作
人才开发效果评估是一项复杂且专业性较强的工作，需要投入时间与精力把握长期动态信息，要求不断完善指数评价体系，在实践中优化其评价效用；发挥好人才开发评价指数体系的理论指导作用，建立持续的反馈和建议机制，确保结果的准确性和稳定性；强化全过程人才开发意识，将人才开发放在重要位置，围绕人才引进、人才使用、人才培养、人才评价全过程扎实努力，久久为功。
二、广东省21地级市人才发展环境指数评估结果分析与建议
（一）基于中国区域人才发展发展指数广东省21地级各地市人才发展环境评估结果分析
“十三五”期间珠三角地区总体人才发展环境在整个广东省属于先进梯队。其中，广州、深圳、佛山、东莞、珠海基本上保持着前五的水平：广州是国家中心城市、中国首批沿海开放城市；深圳为副省级市及计划单列市；深圳、珠海为经济特区；佛山是全国民营经济最为发达地区之一，是国务院确定的中国重要的制造业基地；东莞，是著名的华侨之乡、国家森林城市、国际花园城市、全国文明城市。珠江三角洲是广东省平原面积最大的地区，有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地，是中国参与经济全球化的主体区域，全国科技创新与技术研发基地，全国经济发展的重要引擎，南方对外开放的门户，辐射带动华南、华 中和西南发展的龙头，是中国人口集聚最多、创新能力最强、综合实力最强的三大城市群之一，有“南海明珠”之称。珠三角地区应该进一步发挥区位优势，以良好的基础吸引、培育人才，促进人才质量稳步提升。在珠三角地区，江门市人才发展环境指数稳步上升，其作为粤港澳大湾区的重要节点城市于2019年1月正式发布《关于进一步集聚新时代人才强市的意见》,实行人才政策，人才发展环境不断优化。
粤东地区汕头是领头羊，汕尾、潮州处于发展赶超梯队：汕头《关于 我市加快人才发展的实施意见》,着力营造“人才生态环境”,为人才感受区域产业氛围、建立产业朋友圈搭建平台，更为技术成果、资本信息和人才资源之间的互动整合开辟通道，形成与省域副中心城市更匹配的虹吸能力、辐射能力是其下一步努力方向；汕尾面对机遇和挑战，必须抓住深 汕特别合作区建设的良好机遇，坚定不移走人才强市之路；潮州破解人才 发展难题，需要激发城市建设活力，以政策创新作为抓手，柔性引进、刚性落实，优化整合各类资源。
粤西地区茂名、湛江人才发展环境具有一定优势，阳江、云浮有较大发展空间：茂名过去几年交通、经济和科技大发展，还是广东常住人口增长的“黑马”;湛江《关于深化人才发展体制机制改革打造北部湾人才高地的实施意见》为持续发力打造人才发展广阔前景助力；阳江、云浮需要进一步优化人才成长进步的环境，健全和完善人才政策，加大招才引智和人才培养力度，发挥人才在推动阳江加快发展中的作用。
粤北地区各地市历年人才发展环境变化较大，想要优化城市人才发展环境，就必须针对目前的短板，精准治理，稳步提升，让人才真正感受到环境的温度， 一方面要细化人才优惠政策，为人才发展提供坚实制度保障，另一方面也要关注人才发展的实际需求，深化改革。
（二）广东省21地级市人才发展环境不同维度评估结果分析
经济社会与文化环境包括构成人才生存和发展的社会经济状况、文化水平等，广东省各地市2015—2019年经济社会与文化环境指数及评价结果。就经济社会与文化环境而言，深圳市外商直接投资、人均 GDP、城镇化率等处于领先地位，广州、佛山、珠海、东莞等地市的经济社会与文化环境也比较好。江门、汕头、湛江、韶关、河源等地市的经济社会与文化环境有一定程度改善：江门2019年实现地市生产总值(GDP)314亿元，虽然处于广东省中上水平，但在珠三角地区排名靠后，对于江门来讲，要优先确定其重点发展的区域和重点发展的产业。结合江门实际情况，其重点发展的区域是沿江产业带(新会一江海一蓬江一鹤山),其重点发展的产业是新材料和旅游及海洋产业；汕头2019年实现地区生产总值 (GDP)2694.08亿元，传统工业发展相对健康，但产业规模不大、产值不高，因此需要鼓励企业整合，提高企业层次，引领汕头企业走向规模化。湛江2019年实现地区生产总值 (GDP)3064.72 亿元，人口稠密，经济基础较好，先进制造业是其主导产业。韶关是广东的重工业城市，工业基础雄厚，农业和第三产业也具相当的规模，近几年来，经济发展加快，增长速度高于全国平均水平。中山、梅州、阳江等地市的经济社会与文化环境存在一定发展空间：中山市的弱势指标在于第三产业增加值、基本养老保险、文化机构等；梅州市在居民储蓄、第三产业增加值、固定资产投资、外商直接投资、人均GDP、财政总收入等方面表现乏力；阳江在居民储蓄、固定资产投资、外商直接投资、图书馆数等方面与先进地市有较大差距。
2.人才市场环境维度评估结果分析
人才市场环境反映人才资源配置的市场化程度。人才市场的发展为人 才成长提供了良好的机遇和环境，促进尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的社会风尚形成。广东省各地市2015—2019年人才市场环境指数及评价结果,就人才市场环境而言，珠三角地区依然保持领先地位。其中，深圳居于领先位置，博士后流动站、创业园数量等指标表现强势，其优势地位离不开其积极推动人才服务的市场化、社会化、规模化发展，培育国际性、专业化、服务型的各类机构为人才提供专业服务，加大人力资源服务市场开放力度等方面的努力。近年来深圳着力帮助企业稳预期、稳信心，通过立法设立“深圳企业家日”,大力弘扬优秀企业家精神，出台一系列惠企政策措施，千方百计帮助企业减轻负担，坚持政策性与市场化兼顾。广州人才市场竞争力强劲，实施高校毕业生、退役军人等就业帮扶政策，推进“广东技工”“粤菜师傅”“南粤家政”培训工程，新增就业33.73万人。
佛山也保持前列地位，2019年更是不断突破，仙湖实验室等一批创新平台落户，季华实验室建设居省实验室前列，实现引进全职院士零的突破，大众创业万众创新深入开展，新登记市场主体18.5万户，增长 17.8%,总数达82.1万户。
比较之下，粤西、粤东地区的人才市场环境指数表现一般。需要注意的是云浮、汕尾、潮州、阳江等地，要补短板、求进步，应该着力深入推进人才服务市场化，通过简政放权、成立多个培育机构、引进外部人才，加快市场发展，充分发挥社会力量的重要作用，提高社会组织人才服务参与积极性。同时，要建立全面开放的人才市场体系，成立多个专业社会组织、提供多种形式的人才中介服务，打造国家级人力资源服务产业园、扩大人才培养力度，使人才适应国际社会发展，保证人才资源得到合理利用。
3.生活环境维度评估结果分析
生活环境是与人才生活密切相关的各种自然条件和社会条件的总体，由自然环境和社会环境中的物质环境构成，反映了生活便利程度。便利、舒适的生活是人们的普遍向往，生活环境好有利于吸引人才。广东省各地 市2015— 2019年生活环境指数及评价结果,从数据结果来看，珠三角地区一如既往表现强势，值得一提的是佛山、惠州。其中佛山位于珠三角区域腹地，东邻广州、西接肇庆、南连中山珠海、北通清远，毗邻港澳，地理位置和自然条件十分优越，且将生态建设放在极其重要位置，生产生活融洽和谐；惠州作为“宜居城市”的后起之秀，道路四通八达、城市包容性强、空气清新、环境优美，是“中国最具幸福感城市”之一。
除了珠三角地区之外，梅州、河源、韶关、茂名、汕头等地市的生活环境也表现较为良好，具备优越的自然和城市环境：如果梅州想进一步提高生活环境指数，应该突出加大改进生活垃圾无害化处理率。其之所以排位靠前，主要是城区空气质量优良率98.9%,2016—2019年连续四年居全省第一。但是其生活垃圾无害化处理率比较靠后。近一年来，该市有了明显改进，全面规范畜禽养殖禁养区划定和管理，全市畜禽粪污综合利用 率达68%以上。5个县(市、区)基本建成病死畜禽无害化处理中心，河(湖)长制全面落实，“五清”“清四乱”专项行动成效明显，丙雁大堤景观提升工程入选万里碧道省级试点。
河源加快实施“百街千巷”综合整治工程，改造提升258条背街小巷。启动垃圾分类管理，推进智慧城管二期建设。韶关2019年市区空气质量优良达标率达92.6%,在全省前进3位，改善幅度在全省最大。“三城同创”扎实开展，阅丹公路、莲花大道、铜鼓大道和韶南大道纵贯城 区，产城融合、人城融合、景城融合迈出新步伐。茂名2019年圆满完成“四好农村路”建设年度任务，新购进和投放80辆新能源公交车，新开通11条城际公交线路，进一步加快同城化发展步伐。市区生活垃圾无害化处理率100%,完成农贸市场升级改造28个，新建改建城市公厕100座。创建全国文明城市“八大提升行动”有序推进。
汕头对城市面貌进行改造提升，城市展现出干净整洁、满眼见绿、四季花开、平安有序的新景象。市容环境不断改善，完成海滨路环境品质提 升示范项目，规范设置道路交通标志、路面标线，优化路口红绿灯配，城市宜居度不断提升。
相对而言，揭阳等地市的生活环境有待进一步改善，为人才提供一个放心、舒心、宜居的生活环境，为他们创造能安心发展事业的良好条件是应尽之责。
4.教育与科技发展环境维度评估结果分析
教育与科技发展环境指区域人才发展的教育水平、教育程度、教育投入产出状况以及区域原创性科学研究、技术创新的整体水平。广东省各地市2015-2019年教育与科技发展环境指数及评价结果见表3-8,在教育与科技发展环境方面，广州、东莞、深圳、茂名、汕头、湛江、佛山、揭阳、江门、肇庆等地有着相对优势：2019年广州高新技术企业突破1.2万家。入库科技型中小企业9283家，连续两年居全国城市第一。高技术制造业增加值增长21%,现代服务业增加值增长9.3%。广州全球创新集群百强排名由上年的32位提升到21位。2019年深圳市本级财政科技专项资金增长近一倍，其中30%以上投向基础研究和应用基础研究。组建人工智能与数字经济省实验室、超滑技术研究所等研发机构，实施50个关键核心技术攻关项目，PCT国际专利申请量、有效发明专利五年以上维持率稳居全国城市首位，全年获中国专利金奖5项，创新能力稳步增强。深圳与 东莞等地，创办与筹建了包括香港中文大学(深圳)分校、大湾区大学不 少新的高校。而河源、梅州、阳江、韶关等地存在一定的开发潜力，需要坚持教育发展的战略地位，均衡配置教育资源。
（三）关于广东省21地级人才发展环境改善的对策建议
区域人才发展环境是区域人才综合竞争力评价的核心内容，影响着人 才引进、培养、用好的全方面全流程，“新发展阶段、新发展理念、新发 展格局”对人才发展环境也提出了新的要求。2021年11月1 日，广东省 委人才工作会议召开，强调要以在粤港澳大湾区建设高水平人才高地为牵 引，实施战略人才锻造工程、人才培养强基工程、人才引进提质工程、人 才体制改革工程、人才生态优化工程，“五大工程”精准发力，奋力开创 新时代人才强省建设新局面。新时代人才强省新局面的建设与人才发展环 境优化是相辅相成、相互促进的。针对五大发展工程、针对人才发展环境 的五大影响因子，优化人才发展环境可以从以下几个方面入手。
1.引进提质，使用提效，加强体制机制系统化建设
好的环境的形成需要以政府为主导，形成全社会共同促进的局面，营造出人才各展其才的氛围。好的环境要靠好的人才制度来创设，而好的人才制度需要好的人才机制来保证。人才发展的第一步是“有人”,因此要进行“育才”“引才”“留才”等。可以从制度层面出发，降低人才进来门槛，提高人才留下补贴。对于区域外的人才，打好吸引牌；对于区域内的人才，增强环境黏度。人才发展应该是一个全周期、多方面的综合成长体系，要从制度设计上为人才的培养、使用、激励等做出保障。根据人才和企业的需要，根据当地的实际，打造制度优势，灵活引才留才用才，在合理竞争中选拔和配置优秀人才。
2.经济促能，文明创建，持续优化经济社会文化环境
人才发展环境体系中，经济社会文化环境重要性占比最大，是土壤之养料，基础之基础。各地市都要重视发挥消费对经济发展的基础性作用、投资对优化供给结构的关键性作用，促进形成强大的内需市场，为经济平稳运行提供有力支撑；追求以重大产业项目建设带动工业投资；积极促进就业创业，大力发展各项社会事业，加快构建多层次社会保障体系；深入开展群众性精神文明创建活动，传承红色基因，推进省级重大标志性文化设施建设等。
3.要素涌动，活力激发，重点改善人才市场环境
合理配置人才资源，让人才要素充分涌流，最重要的途径就是将人才引到市场中去，充分发挥市场作用。改善人才市场环境，需要加大对团队和产业的扶持，帮助用人主体解决在建设一流人才集聚平台方面遇到的困难。此外，各部门、各企业积极合作建立广东省人才数据库，建立与完善区域性人才市场，通过人才流动和市场配置机制，可以有效激活人才的活力。
4.生态优化，厚植沃土，提升城市适宜度和生活幸福感
作为社会中的人，人才的需求不仅在于获得感，也在于生活适宜感。 提升温度， 一方面在于不断提升公共服务的优质度，提升人才的归属感和认同感，比如优化基础设施环境，在诸如能源设施、供排水设施、交通设施、邮电通信设施、环保设施和防灾设施方面加大投资力度，进行合理优化，从而夯实人才发展环境，增加地市人才集聚程度。另一方面在于改善自然环境，提升生活的舒适度和城市宜居度。
5.教育强基，创新引领，更好实现高水平科技自立自強
人才是城市发展的智力支持，反过来，城市需要最大限度发挥好智之力，甚至寻求打破限度。一方面，广东全省100多个地市和县区政府在各级各类教育协调发展、教育财政投入与保障、教师队伍管理和建设等方面都取得了一定的工作成效。当然，也存在着一定的问题，如基础教育资源供给不足、教师管理改革有待深化、部分地市未完全落实教育投入政策、教学改革力度仍需加大等。教育水平较高的地市应进一步充分发挥区位优势，加大对基础、传统、特色产业人才的教育培训力度，通过产业来培育人才，促进人才质量稳步提升。另外，全省都应健全继续教育机制，构建多元化、终身化教育培训体系，积极引导和鼓励广大社会组织、团体参与职业教育培训机构的设立，形成公办、民办相结合的教育培训格局。另一方面，推动区域创新驱动发展与协调发展也应该作为各地市发展的重点战略，充分利用全省各地积极融入大湾区建设的大好局面，进一步发挥广州、深圳两个龙头城市的主引擎作用，联结珠江两岸城市群，加快打造“广一深—港”“广一珠一澳”两大科技创新走廊，推动珠三角各市科技创 新深度融合，加快打造全国领先、带动能力强的创新发展极。